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 | 作者：弗朗西斯·福山[美] 譯者：毛俊杰 出版時間：2014-09-1 作者簡介： 法蘭西斯·福山（Francis Fukuyama）生于1952年10月27日，日裔美籍學者。哈佛大學政治學博士，現任約翰霍普金斯大學、保羅·尼采高級國際問題研究院、舒華茲講座、國際政治經濟學教授，曾師從塞繆爾·亨廷頓。曾任美國國務院思想庫「政策企劃局」副局長。著有《歷史之終結與最后一人》、《后人類未來──基因工程的人性浩劫》、《跨越斷層──人性與社會秩序重建》、《信任》、《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》。他的第一本著作《歷史之終結與最后一人》讓他一舉成名。 |
摘要：美國擁有持久且強大的制度，但也在承受政治衰敗的侵蝕。本應服務于公共利益的政府機構，卻遭到強大私人利益集團的攫取，使民主多數派難以真正掌權。
【原文編者按】《政治秩序與政治衰敗》是美國斯坦福大學政治學家弗朗西斯·福山的最新著作，是其上一卷《政治秩序的起源》的姊妹篇，作者在上一卷里將人類政治秩序的起源一直追溯到前人類時代，概述政治制度的三大組件——國家、法治、（民主）負責制——如何從歷史中發展出來，敘述的歷史截止到法國大革命。
在這第二卷中，福山繼續以社會如何發展出強大的、非人格化的、負責的政治制度為核心，考察了從法國大革命到阿拉伯之春和當代美國政治的深層功能障礙等事例，描繪了國家、法治與民主負責制這三大制度在世界各地由于發展順序的不同而有不同結果。他檢視了殖民主義在拉丁美洲、非洲和亞洲的不同政治遺產，并大膽估計未來民主如何應對全球中產階級的崛起和西方世界根深蒂固的政治癱瘓。
《政治秩序與政治衰敗》中文版即將由廣西師范大學出版社·理想國出版，本文選自該書引言部分。
讓我們思索一下21世紀第二個十年之初上演的不同場景。
2013年的利比亞，配有重型武器的民兵綁架該國總理阿里·扎伊丹（Ali Zeidan），要求他的政府發放拖欠薪資。另一隊民兵關閉該國大部分地區的石油生產，而這幾乎是該國唯一的出口收入。不久前，其他民兵參與殺害駐班加西的美國大使克里斯托弗?史蒂文斯（Christopher Stevens），并開槍射擊在首都的黎波里的數十名示威者，后者正在抗議民兵對這座城市的強占。
這些民兵是在阿拉伯之春的第一年，即2011年，在全國各地揭竿而起的。他們獲得北約組織的大力援助，得以推翻利比亞的長期獨裁者穆阿邁爾?卡扎菲（Muammar Qaddafi）。其時，反獨裁政府的抗議活動不僅在利比亞，而且在突尼斯、埃及、也門、敘利亞和其他阿拉伯國家爆發，往往是為了贏得更多民主。但兩年后，歐美式的民主制度似乎仍是遙遠的夢想。自那以后，利比亞已采取一些試探性步驟，以籌建制定新憲法的制憲議會。但此刻，最根本的問題是缺乏國家，即一個在領土上合法壟斷武力、執法和維護和平的中央權威。
在非洲其他地區，聲稱壟斷武力的國家僅存在于紙上，雖然沒像利比亞那么混亂，但仍然非常虛弱。被排擠出南亞和中東地區的激進伊斯蘭團體，已在那些僅有軟弱政府的國家搶灘設點，如馬里、尼日爾、尼日利亞和索馬里等。這些地區在收入、醫療和教育等方面，遠遠比不上像東亞那樣蓬勃發展的地區，原因與它們歷來缺乏強大的政府機構直接有關。
同一時期，一個迥然不同的場景在美國上演，發生在它的金融行業。美國在許多方面與卡扎菲之后的利比亞截然相反，處在政治光譜表的另一極。它有強大且制度化的國家，歷時兩百多年，享有深厚的民主合法性。但是，這個國家并不盡如人意，它的問題可能與過度制度化有關。
在2008年的金融危機發生前，對金融機構負有監管職權的有十余個聯邦部門，另外還有五十個州政府對銀行和保險行業的監管。盡管有這么多監管，美國政府還是沒有意識到迫在眉睫的次貸危機。它讓銀行卷入過度的杠桿投資，容忍一個龐大的影子銀行體系。后者以金融衍生產品為基礎，這些衍生品太過復雜以致難以計算個中的精確價值。有些評論家試圖將之歸罪于提供擔保的政府機構，例如，確實對金融危機難逃其責的房利美和房地美（Fannie Mae and Freddie Mac）。但私營金融機構在抵押貸款狂潮中是樂得參與者，承擔了超額的風險，因為大銀行知道，萬一遇上麻煩，最終還會得到政府的救助。這就是2008年9月雷曼兄弟公司（Lehman Brothers）破產之后的情形，引發全球支付系統瀕臨倒閉，導致美國大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。
更令人震驚的或許是危機發生之后的咄咄怪事。盡管人們普遍認識到，“大到倒不起”（too-big-to-fail）的銀行會帶來巨大風險，但現今的美國銀行業，與2008年相比，反而變得更為集中。國會在2010年通過旨在解決這一問題的《多德-弗蘭克法》（Dodd-Frank Act），但這項立法卻忽視了簡單的補救措施，如大幅提高銀行儲備金率或硬性規定金融機構的規模，反而求助于一套相當復雜的新規則。這個法案通過已有三年多，但許多細則至今尚未成文，即使最終完成，仍有可能無法解決“大到倒不起”的問題。
出現如此故障有兩個根本原因。第一是智識的僵化。維護自身利益的銀行業辯稱，嚴峻的新規則將削減它們的放貸能力，從而損害經濟增長，促成意外的惡果。這樣的論點如用于非金融行業，如制造業，往往是相當有效的，還能迎合許多不相信“大政府”的保守派選民。但是，正如阿納?阿德馬蒂（Anat Admati）與馬丁?赫爾維格（Martin Hellwig）等學者指出的，不同于非金融企業，大銀行危害整個經濟的能力是一家制造業公司所望塵莫及的。第二是銀行業非常強大和富有，可高價聘請游說者來為自己代言。盡管有反對銀行業和納稅人救助的巨大民憤，這些游說者成功地阻止了直指“大到倒不起”問題核心的有效規則。有些議員可能出于自己的意識形態，發現銀行業的論點具有說服力；對其他議員來說，那些論點成了保證銀行業的競選捐款源源不斷的借口。
第三個場景，將阿拉伯之春與2013年在土耳其和巴西爆發的抗議活動關聯起來。這兩個國家是“新興市場”的領軍經濟體，在之前十年中見證了快速增長，不同于阿拉伯獨裁政權，它們都是競爭性選舉的民主國家。統治土耳其的是伊斯蘭正義與發展黨（簡稱AKP），其領袖雷杰普?塔伊普?埃爾多安（Recep Tayyip Erdoan）總理，當初起家于伊斯坦布爾市長一職。巴西選出的迪爾瑪?羅塞芙（Dilma Rousseff）總統出身社會黨，年輕時曾遭到軍事獨裁政府的監禁。從1964年到1985年，統治巴西的一直是軍事獨裁政府。
盡管取得令人矚目的經濟和政治成就，兩個國家都遇上大規模反政府抗議，一時束手無策。土耳其的問題出在伊斯坦布爾公園，政府欲將之改成大型購物中心，但許多年輕抗議者認為，埃爾多安雖是民主選出的，卻有獨裁傾向，還與年輕一代嚴重脫節。巴西的問題出在腐敗，政府花費數十億美元來舉辦世界杯足球賽和夏季奧運會，卻沒有能力提供可靠的基本服務。
這兩起抗議事件和兩年前阿拉伯之春的共同點在于，它們大體上都是中產階級推動的。作為上一代經濟發展的成果，新興的中產階級在這兩個國家涌現，所期望的要比上一代高得多。突尼斯和埃及，即使只有低于土耳其或巴西的經濟增長，還是造就了大批大學畢業生。他們對工作和事業充滿期待，卻受挫于專制政權的任人唯親。土耳其和巴西舉行民主選舉的事實，并不足以安撫示威者。實際上，政府為了保有合法性，不得不提供更好政績，還得更加靈活地回應不斷變化的公眾需求。同樣取得經濟成功的中國，也開始面臨類似的挑戰。中國已有數量近數億的新興中產階級，他們也是上一代經濟高速增長的受益者，像其他地區的中產階級一樣，對政府抱有不同且更高的期望。這些國家的政治制度的生死存亡，主要取決于能否適應經濟增長造就的社會新景觀。
上述三個例子似乎互不相干，因為各自的麻煩都由具體的政策、人物和歷史背景所引發。但實際上有一個共同的線索將它們串在一起，這個線索即作為所有政治生活的背景的制度（institution）。制度是“穩定、受尊重和不斷重復的行為模式”，經久不衰，超越個別領袖的任期。它們在本質上是長期規則，用來塑造、限制和調整人類的行為。卡扎菲后的利比亞的癥結是基本制度的缺乏，最主要的是國家的缺乏。只要它建立不起擁有壟斷武力的合法中央權威，就沒有公民安全或個人發展的條件可言。
在天平的另一端，美國擁有持久且強大的制度，但也在承受政治衰敗的侵蝕。本應服務于公共利益的政府機構，卻遭到強大私人利益集團的攫取，使民主多數派難以真正掌權。它的問題不僅在于金錢和權力，還與規則本身及支撐這些規則的思想的僵化有關。
最后，在土耳其和巴西等新興市場國家中，問題出在社會變革超越現有制度。根據定義，制度是為了應對特定歷史而建立的持久行為模式。但社會本身不會故步自封，尤其是那些經濟快速增長的社會。它們創造出新興的社會階層，教育公民，引進令社會關系重新洗牌的新技術?，F有制度往往無法滿足這些新興參與者，因而承受要求改革的壓力。
因此，對“發展”人類社會的歷史演變的研究，就不只是無休止地為人物、事件、沖突和政策等纂出目錄，而是必須要關注政治制度的出現、發展和最終衰敗的全過程。要想弄懂當今世界的政治和經濟的快速變化，就要將之放到社會制度的長期演變之中，這至關重要。
本卷是《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》的姊妹篇，這個項目最初只是為了重寫和更新亨廷頓1968年的經典著作《變化社會中的政治秩序》。本卷標題源自亨廷頓這本著作的第一章，其前身又是他在《世界政治》雜志上的一篇首發文章。亨廷頓著作的關鍵是讓人懂得：政治發展是一個有別于經濟和社會發展的單獨進程；此外，一個政治體在取得民主化之前必須提供基本秩序。亨廷頓的書和我的書，雖在形式和內容上有各種差異，但做出了同樣的基本結論。
