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目前，大部分中小學規(guī)章制度的框架，基本來自20世紀80 年代。在那個撥亂反正的年代，我們懵懵懂懂地引入了許多新生事物，制度管理便是其中之一。當然，不可避免的是，大家生吞活剝，東抄西拼，相互模仿，結(jié)果各個學校的制度大同小異。通常，這些規(guī)章制度一旦匯編成冊，就被放在文件夾里，存到檔案柜里，基本無人問津。
后來增加的一些制度，基本是哪里起火哪里潑水，出什么問題了，就制定一個什么制度，既缺乏系統(tǒng)性思考，也沒有結(jié)構(gòu)化設(shè)計。因而，翻開各個學校的制度匯編，基本都能發(fā)現(xiàn)明顯的拼湊痕跡。
這些拼湊起來的制度缺乏頂層設(shè)計， 難免相互沖突， 于是，我們陷入了一個怪圈，就是不斷增加新的制度以解決新的問題。讓我們苦惱的是，一個制度的誕生，不僅難以達到預期的效果，反而經(jīng)常帶來一系列新的甚至更大的問題。
制度到底是干什么的？一個組織應該如何架構(gòu)自己的制度體系？
制度經(jīng)濟學認為， 所有的制度都是因為要調(diào)節(jié)外部性行為，也就是能夠影響別人的行為而產(chǎn)生的。這些需要調(diào)節(jié)的行為大體有四種。
第一種是個人的行為讓自己獲益，同時也讓其他人受益。這種情況需要考慮以什么樣的制度鼓勵這類行為，以及鼓勵到什么程度。
第二種是個人的行為讓自己獲益，但讓其他人受損。這種情況需要考慮以什么樣的制度限制或禁止這樣的行為，以及限制到什么程度。
第三種是個人的行為讓自己受損，也讓其他人受損。這種情況需要考慮以什么樣的制度禁止此類行為，以及怎樣禁止。
第四種是個人的行為讓自己受損，但可以使其他人受益。這種情況需要考慮以什么樣的制度補償行為者，以及補償?shù)绞裁闯潭取?/span>
我們把這個坐標稱為“外部性行為類型坐標”。人類的行為當然不止這些，我們在這里討論的主要是對別人產(chǎn)生影響的行為，也就是制度經(jīng)濟學所說的外部性行為，只有這樣的行為才需要通過制度進行管理。
按照這樣的理論，我們可以試著把自己所在學校的所有規(guī)章制度進行分類，看看是否可以分別裝到四個象限之中。也就是說，要明確每個制度是用來規(guī)范哪一個象限的行為的，有沒有對所規(guī)范的行為表述含混不清、模棱兩可的條款。只要無法劃入這個坐標的任何一個象限，也就是如果任何一個象限的行為都與之無關(guān)的話，那就說明這個制度是多余的。
翻開許多學校的制度匯編，我們很容易發(fā)現(xiàn)其中有一些多余的制度條款。比如，要求教師統(tǒng)一著裝。無論是管理實踐還是理論研究，都不支持這樣的制度，沒有任何數(shù)據(jù)表明，統(tǒng)一著裝的學校會產(chǎn)生更高的教育效益。也有人認為，這樣的制度是出于對集體身份認同的考慮，可是，用一個大家并不認同的方式，希望達到身份認同的目的，這有點兒南轅北轍。
還有一些制度則帶著無奈的表情， 它們本不該存在， 但是，由于組織結(jié)構(gòu)有缺陷，管理者不得不避重就輕，在不敢、不能或者不愿改造組織結(jié)構(gòu)的情況下，只能靠增加新的制度為組織結(jié)構(gòu)打補丁。比如，在一所學校，一位普通教師請假，要經(jīng)過四道程序，層層簽批。這樣的制度導致人人負責，人人無責。沒辦法，因為學校很多的權(quán)力和責任都沒有下放，都集中在學校的最高決策層，甚至集中在學校的上級那里。基層組織沒有權(quán)力，于是也就沒有責任。在這種情況下，如果僅僅把請假審批的權(quán)力下放，基層組織的主管，還真就有可能放任自流。在本書第一章“制度的越位”中，我們將與你一起探討，哪些制度需要毫不猶豫地刪除，哪些則需要通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整加以替換。
第二章討論“ 制度的錯位” 。所謂錯位的制度， 是因為沒有弄清應該調(diào)節(jié)的行為。比如，一些學校的校園常規(guī)管理制度明確規(guī)定校園里男女生不得一起就餐、一起行走必須保持兩米以上距離等。這些制度本身希望規(guī)范的其實是男女生交往過密的行為，但用力過猛，連男女生的正常交往也同時取締了。殊不知，男女生交往是中小學生的必修課，是青春花季的人生營養(yǎng)。目前，國際社會之所以出現(xiàn)男校、女校向混校轉(zhuǎn)化的趨勢，就是為了解決不同性別學生缺乏交往的問題。
坦率地說，這些學校制度的制定者也是出于好心，但是， 他們卻往往以高強度的管理措施，代替了柔性而復雜的教育，管理的不斷強化導致教育的逐步缺失，最終讓學校丟掉了本來應有的樣子。
我們必須重新審視這些錯位的制度，梳理它們本來的良苦用心，把那些本不屬它們規(guī)范和調(diào)節(jié)的行為剝離出去，并給它們自由，讓制度聚焦到那些確實需要規(guī)范和調(diào)節(jié)的行為上。如前所述，男女生過密的交往才是制度應該規(guī)范的行為，而正常交往則無需制度規(guī)范。
第三章討論“ 制度的缺位” 。在對大量學校制度進行梳理的過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象，就是絕大部分學校的制度存有明顯的不均衡現(xiàn)象。如果我們把這些制度放到外部性行為類型坐標里就可以看出，用來調(diào)節(jié)第二象限和第三象限行為的制度，占全部制度的85%以上。這些制度往往是以“不準”和“嚴禁”開頭的，規(guī)范的都是那些損害他人的行為；而用來調(diào)節(jié)第一象限和第四象限行為的制度，也就是用來鼓勵和補償利他行為的制度，卻占比很小。
這些制度的缺位，反映出學校管理者的一個誤區(qū)，就是過多地關(guān)注人們的損他行為，而不是換一種眼光去發(fā)現(xiàn)和鼓勵組織里的利他行為。我們總是以管理者的身份避免問題的發(fā)生，卻沒有充分展現(xiàn)自己的領(lǐng)導力，去放大組織內(nèi)人性的優(yōu)勢。
無需理論的驗證，只要留心一下管理實踐，我們就可以發(fā)現(xiàn)，那些偉大組織的掌門人，無一不是激勵的高手。他們用在鼓勵和補償方面的絕招，常常讓你喜出望外甚至拍案叫絕。管理思想家的鴻篇巨制，也大都在這些領(lǐng)域里苦心孤詣。
第四章討論的是“不完整的制度”。這一章的篇幅較大， 因為大部分學校在這方面存在的問題較多。
從學校制度的總量來看，有一個現(xiàn)象特別值得關(guān)注，就是有關(guān)教導處、總務處等職能部門的制度數(shù)量多、條款細，而且存有大量重復疊加的條款。在我們研究的一所學校的制度中，有關(guān)教務工作的規(guī)章制度多達67項，有關(guān)總務工作的規(guī)章制度就有54項，從教材的購買、發(fā)放，白板筆的分配到筆記本電腦的維修、暖氣管理流程等，都有涉及。
一個組織的職能部門往往就是組織的權(quán)力部門，他們手中掌握著大量資源。如何讓這些資源流向組織最需要的地方，對此每個人可能有不一樣的理解，而制度就是為了調(diào)節(jié)和規(guī)范他們的行為。但是，由于大部分組織只是制定了制度規(guī)范，而沒有同時形成監(jiān)督的機制，所以，制度往往形同虛設(shè)。于是，管理者只好不斷增加新的制度，結(jié)果導致制度重復疊加甚至互相矛盾，多如牛毛卻又收效甚微。
如何定義組織里的職能部門，讓他們從指揮多、服務少的怪圈中走出來，解決職責不清、互相推諉的頑瘴痼疾，需要我們另辟蹊徑。當然，這些不完整的制度并非只存在于有關(guān)職能部門，其他領(lǐng)域也大同小異。本書將用較大的篇幅討論內(nèi)部客戶評價和利益關(guān)聯(lián)者制約的問題。我們認為，這是一個組織能否解決部門協(xié)同問題的關(guān)鍵。
第五章討論如何把一些結(jié)構(gòu)性程度高的問題制度化，特別是將那些通過會議來研究的問題轉(zhuǎn)化為通過制度來解決。我曾經(jīng)在《學校如何運轉(zhuǎn)》一書中一再強調(diào)，能用制度解決的，就不靠開會。
從第一章到第五章，基本是圍繞外部性行為類型來討論并解決制度中存有的一些常見問題。但是，我們還應該對制度建設(shè)提出更高的要求，譬如，制度的平衡、制度的杠桿率、制度與價值觀等。這些看上去有點兒高大上的命題，恰恰是制度建設(shè)和制度改進不可或缺的基本問題。這些問題我們將分別在本書的第六章、第七章和第八章討論。
（本文為《學校制度改進》引言）
